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祖靈之邦

太魯閣地區原住民族與亞洲水泥公司土地糾紛事件的法律問題分析

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文/陳竹上

一、前言

台灣是一個擁有多元文化的島國,屬於南島民族的台灣原住民,與屬於漢民族的漢人移民共同組成島嶼上的一分子。然而因為人口比例過於懸殊以及部分文化背景 的差異,使得長期以來在政治資源以及經濟資源的分配上產生了許多不合理的現象,而這些不合理的現象也經常藉由國家體制的運作,特別是法規的訂定與實施,而 在公權力的執行下被所謂的「合理化」。近來發生的一個例子就是太魯閣地區原住民與亞洲水泥公司的土地糾紛事件。在國民政府國際地位動搖,而試圖將政權基礎 建立在經濟成長的六O年代,亞洲水泥公司經由政治以及法律的管道順利進駐太魯閣地區,經營水泥生產的事業至今。

二十幾年來,台灣 原住民族運動經由一點一滴的累積,加上國內政經情勢的演變,使得上述許多族群文化間不合理的現象開始有浮上檯面的機會。在這種環境下,亞洲水泥公司進駐太 魯閣地區採礦,其間過程中一些程序上的瑕疵,以及對於當地原住民所造成的衝擊,也開始受到一定程度的重視,這些紛爭日後並且進入司法程序,而由法院重新加 以審視。

筆者有幸與台灣大學法律研究所博士生林淑雅小姐,在此案於花蓮地方法院訴訟程序中,提供被告一方,也就是太魯閣族原住民 相關地主們一些法律意見,並代寫答辯狀以及出庭輔佐答辯,從而得以對此一事件在法律層面的癥結有較深入的理解,適逢對本案亦相當關注的潘朝成先生邀請撰 稿,於是藉由這篇文章,分析事件中的重要爭點,以及對法院的判決略作介紹。以下將分成六個小部份進行論述,以便使讀者對於事件的事實面以及法律面有進一步 的認識。

二、事件經過簡述


誠如前言中所述,這個事件事發生在國民政府強調經濟成長的六O年代。一九七三年(民國六十二年),為了開採太魯閣礦區並製造水泥,亞洲水泥公司(以下簡 稱亞泥)決定以花蓮縣秀林鄉可樂、富士等地段作為廠址,於是開始設法取得這些土地的使用權。一九七三年六月十四日,亞泥與政府相關單位在花蓮縣秀林鄉富士 活動中心召開一場「協調會」,告知時已取得當地土地耕作權的太魯閣原住民(以下簡稱地主),亞泥將透過補償其地上物(主要是農作物)的方式而使用這些土 地。在這場具有「政令發布」性質的協調會後,一九七四年(民國六十三年),亞泥與秀林鄉公所訂定租期九年的土地租賃契約,此後並多次續約至今。

一九七六年(民國六十五年),秀林鄉公所持相關書面資料,代理上述太魯閣原住民地主向花蓮地政事務所申請塗銷土地耕作權,理由是在一九七三年的協調會中 地主已經同意拋棄耕作權,然而這一次的塗銷申請則因為文件不齊而遭到花蓮地政事務所以六項理由駁回。往後雖然因為亞泥設廠的關係,使得地主們無法繼續使用 耕作土地,但是在土地登記簿上,地主們的耕作權依然存在。一九九O年(民國七十九年),亞泥與秀林鄉公所再次向地政事務所申請,這次則有十一位地主的耕作 權遭到塗銷。針對這一次耕作權被塗銷的事件,一九九六年(民國八十五年)其中四位地主,對於當時亞泥總務主任及秀林鄉公所職員,向花蓮地方法院檢察署提出 偽造文書的告訴,此一告訴在一九九七年(民國八十六年)由檢察官以犯罪嫌疑不足而為不起訴處分確定終結。

二十七年來,許多當時參 與「協調會」的地主都已逝世,然而其他地主或是他們的繼承人則透過組織「秀林鄉還我土地自救會」,持續向縣議會、原民會、監察院等機關提出陳情,雖然問題 依然沒有獲得解決,但是已經引起社會相當程度的關注。一九九八年(民國八十七年)可以說是事件發展的關鍵,台灣省原住民委員會(以下簡稱省原民會)以原住 民保留地管理人的身分,向四十七位相關地主提起塗銷耕作權之訴,由花蓮地方法院民事庭受理,使得長達近三十年的糾紛正式進入司法程序。

三、進法院好嗎?

在收到來自省原民會的訴狀後,相關地主在秀林鄉富士活動中心齊聚一堂,研商對策。突然間身為被告,還有可能因為敗訴而負擔一筆為數不小的訴訟費用,加上 對於國家司法程序的陌生,對於進法院這件事,大家自然是相當排斥。一九九九年(民國八十八年)一月二十六日,是第一次開庭的日子,自救會與地主們則決定拒 絕出庭,而與花蓮地方法院廣場聲援人士計兩百餘人進行抗爭與陳情。

關於這件事情以司法程序解決,究竟是好是壞,的確有待更進一步 的深入評估。筆者謹藉此文略述淺見供讀者參考。無可否認的,訴訟過程是相當專業化並具有高度技術性的司法程序,如果對於法律層面沒有一定程度的熟悉,往往 會苦於因應。然而如果能克服這個層面(例如請律師代理或是找人幫忙),則訴訟的結果,也就是法院的判決,則具有相當程度的效力。誠如前述,這個糾紛事件也 曾經由監察院進行調查,而在調查報告中也指出許多亞泥或秀林鄉公所在處理程序上的瑕疵之處,然而最後還是不了了之。相較於此,法院的判決就不一樣了,如果 用法律上的術語來說,判決可以發生所謂的確定力、執行力或形成力,以這個事件而言,雖然地主一方是被告,然而如果原告敗訴了,也就是省原民會塗銷耕作權的 主張被法院駁回確定,則除了訴訟費用須由敗訴的一方負擔以外,法院的判決也等於同時確定了被告的耕作權不能被塗銷,換句話說,也就是確認了地主們耕作權的 合法存在。這種判決的確認對於地主的耕作權是最佳的保障之一,因為基於訴訟程序上有所謂「一事不再理」與「既判力」的原則,對於法院曾經以確定判決認定的 法律關係,就不能再對之有所爭執。基於這個理由,相信以下我們將比較能夠理解,當最後接近判決之際,原告突然向法院撤回起訴,然而自救會及地主們反而仍堅 持繼續訴訟的原因。

四、訴訟過程簡述

誠如上述,就「進法院」這件事,對於被告一方而言,可以說是既期待又怕受傷害,加上其他因素的影響,所以在一九九八年(民國八十七年)台灣省原住民委員 會起訴以後,訴訟過程可以說是停停走走,其中幾次比較重要的情形如上述一九九九年(民國八十八年)一月二十六日被告一方拒絕出庭後,幾經協調,雙方同意先 行休兵,也就是合意停止訴訟程序,在法院外進一步溝通。根據民事訴訟法的規定,雙方合意停止訴訟程序是以四個月為限,如果在休息四個月後雙方都沒有向法院 表示要繼續訴訟,則視為撤回起訴,法院將以裁定駁回原告的訴訟。後來雙方也未於四個月後向法院表示要繼續訴訟,所以花蓮地方法院就以裁定駁回台灣省原民會 的起訴。關於這個駁回的裁定,省原民會基於法院的送達有瑕疵為理由,表示不服而提出所謂的抗告,而這個抗告也由台灣高等法院花蓮分院予以採納,於是撤銷地 院駁回原告之訴的裁定,這個事件於是因此繼續進行訴訟程序,可以說是峰迴路轉。

另一個訴訟過程中的重要演變是原告身份的變更。身 為原告的台灣省原住民事務委員會,因為憲法增修條文第九條決議精省的緣故,根據「台灣省政府功能與業務組織調整暫行條例」,省原民會的職務從此由中央之行 政院原住民委員會承接,所以本訴訟事件的原告也由台灣省政府改成行政院。此一政治面的變動,對於法律面的影響,表面上只是原告名稱的變更,然而實際上,新 任行政院原民會主任委員尤哈尼˙伊斯卡卡夫特(松國賢先生),雖然身為原告機關的法定代理人,然而對於被告地主的處境也予以相當程度的理解與關心,這點將 影響到以下關於花蓮地院一審判決後原告是否繼續上訴的問題。

訴訟過程中最後一項重要的演變是原告在法院宣示辯論終結後,也許是為 了避免敗訴的風險,而臨時向法院撤回起訴。根據民事訴訟法的規定,一個訴訟事件提起後,如果被告已經參與言詞辯論,則原告要撤回起訴,必須獲得被告的同 意,因為既然被告參與辯論,表示被告一方也有勝訴的希望。為了進一步凝聚地主們的共識,自救會相關成員在富士活動中心再度邀集地主開會以徵詢其意見,會中 全數同意繼續訴訟,也就是拒絕原告的撤回。根據被告此一表示,法院繼續審理,並於二OOO年(民國八十九年)八月十日作成判決,駁回原告之訴,訴訟費用亦 由原告負擔。

五、法律爭點分析及法院審理結果


關於這個事件的法律爭點,可以說是相當複雜,原告被告雙方都提出了許多事實上以及法律上的攻擊防禦方法,筆者在拙著東華大學碩士論文「看不見的權利:從 民族主義、族群文化及殖民歷史反思台灣原住民財產權在國內法制中的發展」一文中,有比較詳盡的探討,可供有興趣的讀者指教。在此,僅將法院在判決中審理的 重點,也就是法院之所以駁回原告之訴,而判決被告勝訴的主要理由,進行一些分析。

基本上,一個糾紛如果進入法院的訴訟程序,則法 院的審理大致可分成認定事實以及適用法律兩個部分。就本案的事實認定而言,法院最後是採納原告的主張,也就是認定上述一九七三年(民國六十二年)的「協調 會」是存在的,並且認定在協調會中地主們同意拋棄耕作權以便亞泥租用。在此必須一提的是,關於法院就糾紛事實的認定,其實是有可能與實際情形有所出入的, 畢竟法官也未親身參與二十幾年前的協調會,在法庭內,法官只能根據雙方所提出的證據,去模擬或揣測過去的情形,而且必須受到許多證據法則的拘束,這也是法 律界常常說「舉證之所在,敗訴之所在」的原因。

雖然法院就事實的認定不利於被告,然而在法律的適用上,卻因為一些關鍵性因素,而 做出有利於被告的判決。根據原住民保留地開發管理辦法(前「山地保留地開發管理辦法」),原住民保留地的所有權人為中華民國,管理人為省政府原民會(現由 行政院原民會承接),所以原告是以保留地管理人的身分,根據原住民保留地開發管理辦法第十五條、十六條的規定,認為被告「違法轉讓或出租」原住民保留地, 所以依法訴請塗銷。

然而法院則採納被告所提出的反駁,認定耕作權為不動產物權的一種,而依據民法第七百五十八條,不動產物權若要 依據法律行為而取得、喪失或移轉,必須向地政機關登記,才能發生效力。而在法律用語的定義中,所謂「轉讓」,指的是權利的移轉具體地發生效力。換句話說, 如果要發生像原住民保留地開發管理辦法中所指「轉讓」的情形,必須要向地政機關完成登記程序。所以法院指出,雖然原告主張地主們在一九七三年(民國六十二 年)曾經拋棄其耕作權以利亞泥使用,然而並未完成登記手續,所以此一拋棄並未發生效力,也就是不符合所謂轉讓的定義。地主們既然沒有轉讓,也就沒有構成原 告所主張原住民保留地開發管理辦法中塗銷的要件,所以原告的主張並無理由。

至於被告是否有所謂違法轉租的情形,法院也是採取否定 的見解,因為根據原告所主張的事實,被告在一九七三年協調會中頂多只是拋棄其耕作權,至於往後關於保留地租約,則是秀林鄉公所代理中華民國(即保留地之所 有權人)與亞泥所訂立,被告並非租約之當事人,自然也沒有所謂違法出租保留地的情形,原告也就無法基於保留地管理人的身分訴請塗銷被告之耕作權。

基於以上的說明,法院認為行政院原住民委員會以原住民保留地管理人的身分,根據原住民保留地開發管理辦法,以被告等違法轉讓或出租保留地為理由,要求塗 銷地主之耕作權,因為根據法院所認定的事實,一九七三年之協調會僅達成由被告拋棄保留地耕作權之協議,此後雙方均未完成登記程序,然而因為耕作權屬於不動 產物權,如依法律行為(按拋棄屬法律行為)而取得或喪失,非經登記不生效力,所以被告等並未有違法轉讓之情形,亦未有違法出租之情事,所以原告之主張並不 成立。因此法院判決原告之訴駁回。

六、未來可能發展

被告在獲得勝訴判決之後,由於原告未於判決送達後二十日內提出上訴,所以判決確定發生效力。基本上,如前所述,原告起訴塗銷被告耕作權失敗,等於是法院 確認被告之耕作權存在,並且不得由原告訴請塗銷,所以日後行政院原民會如果再次以保留地管理權人的身分,起訴請求塗銷地主之耕作權,法院將裁定駁回而不再 審理。

此外,如果換成是由亞泥起訴,則亞泥可以請求塗銷地主耕作權的基礎是其所主張一九七三年亞泥與地主間之拋棄協議,然而一如 法院判決所言,拋棄因為尚未完成登記程序而不生效力。亞泥如果要基於協議請求地主配合完成塗銷登記,則根據我國民法第一百二十五條之規定,任何請求權皆必 須在十五年內行使,否則對方即可取得消滅時效抗辯權而拒絕履行。顯然,協議至今已經二十七年,亞泥的請求權也已經因時效而消滅。

綜合以上所述,相關地主在土地登記簿上的耕作權,經過此次審判,已經確定存在而不得加以塗銷,至於耕作權在法律上的效力,筆者亦順道一提。所謂耕作權,基 本上是權利人可以在特定土地上從事耕作以生產農作物的物權,至於其效力,則並非沒有爭議。主要問題點在於,耕作權如果被侵犯時,權利人可以如何救濟?我國 民法第七百六十七條規定:「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者,得請求返還之;對於妨害其所有權者,得請求除去之;有妨害其所有權之虞者,得請求防止 之」。此即所謂所有權人的「物上請求權」。關於此條文曾經產生的爭議是,其他用益物權如地上權、耕作權等之權利人,是否也可以在權利被侵犯時行使物上請求 權而排除侵害?由於民法第八百五十八條明文規定地役權可以準用第七百六十七條關於所有權人物上請求權之規定,所以多數法學者認為如地上權、耕作權等用益物 權亦有物上請求權之適用。民法物權編修正草案亦是採取此一見解。此外,根據司法院大法官之解釋,此一物上請求權之行使並不受到十五年時效的限制(釋字第一 O七 、一六四號)。

從而,相關地主可基於耕作權權利人之地位,主張其耕作權之行使遭到妨害,而向法院請求排除,畢竟亞泥雖然與 秀林鄉公所之間有土地租約存在,然而租賃契約屬於債權契約,基於所謂「債權的相對性」,債權人(亞泥)只能對債務人(秀林鄉公所)有所主張,所以對於地 主,亞泥也因此無法成為有權占有人,換句話說,相關地主得向法院訴請排除亞泥對於土地使用的妨害,進而占有土地以行使耕作權。雖然此一途徑並不見得是日後 最好的解決方式,不過畢竟是一個協調和解的基礎。希望在此一基礎上,相關權利人可以獲得合理的保障。

七、結語

以上是筆者就亞洲水泥公司與太魯閣原住民間長年來的土地糾紛事件,所進行法律層面之介紹分析,相信其中一定有許多疏漏之處,尚請讀者指正。也許筆者在論 述此一事件時,立場較偏向於被告一方,這是因為在糾紛過程中,雙方的實力向來相差懸殊,以一九七三年的協調會為例,亞泥一方有政界、產業界的協助出面勸 說,而一九九八年以來的訴訟,原告一方則有專業律師的代理,相較於此,被告一方向來只有四處奔走求援。法律的核心理念之一,即是希望在所謂適者生存的權力 結構之外,創設另一套遊戲規則,使資源有限的人也可以獲得保障。當然,筆者所付出的微薄之力,相較於自救會成員以及相關地主們的長期辛勞,可以說是不值一 提。最後想說的是,德國有一位蠻有創見的法學者叫耶林,曾經講過一句耐人尋味的話,他說:

「沒有經歷過自身權利被侵害的痛苦的人,縱使將整套六法全書記得滾瓜爛熟,也無法體會法律是什麼」。

筆者謹以耶林這句話作為結語,至於這篇不成氣候的文章,如果也可以有所提獻的話,謹將它獻給因為此一事件而經歷權利被侵害的痛苦,並且持續為此奮鬥的人。